De boobytraps in het bestemmingsplan

dinsdag 21 maart 2017 Leestijd: 4 min.

Bestemmingsplannen zijn niet in beton gegoten. Ook achteraf kan daarvan worden afgeweken (Foto: archief ANP) /

Niels van Nimwegen

Verslaggever

niels.vannimwegen@kro-ncrv.nl

dinsdag 21 maart 2017 Leestijd: 4 min.

Wie Nederland van boven bekijkt, ziet in één oogopslag hoe dicht we eigenlijk op elkaar wonen. Een fijne lappendeken aan gebiedjes met ieder z’n eigen bestemming. Van buitengebied tot industrieterrein of woonwijk. En dat is maar goed ook, want met 17 miljoen mensen die op dat kleine stukje land moeten wonen, werken of een bedrijf willen starten, ligt een conflict al snel op de loer.

Voor ons dossier Lokaal Bestuur zijn we al een tijdje bezig om in kaart te brengen hoe gemeenten omgaan met een belangrijke taak: het toezicht houden op hoe we met die schaarse ruimte omgaan. In de tips die we na de uitzending ontvangen, zien we telkens dezelfde vraag terugkomen. Hoeveel rechtszekerheid biedt een bestemmingsplan wanneer een gemeente daar in praktijk vanaf kan wijken?

Paardenbak

Zo krijgen we kort na de uitzending een belletje van mevrouw de Vries. In gevecht met haar gemeente is ze nog niet, maar ze zet wel vraagtekens bij de reactie die ze enkele weken geleden krijgt, nadat ze een handhavingsverzoek stuurt over de aanleg van een illegale paardenbak met lichtmasten door haar buren.

‘We hebben last van een enorme wolk aan licht achter ons huis, naast het stuiven van zand en stof. Bovendien wordt de bak gebruikt door een paardentrainer, die daar zeer hoorbaar klanten begeleidt. Ik heb het bestemmingsplan erop nageslagen en dat biedt geen ruimte voor een paardenbak met deze voorzieningen. Die hadden ze alleen kunnen bouwen als er een omgevingsvergunning was aangevraagd om af te wijken van het bestemmingsplan en dat is nooit gebeurd.’

In een brief vraagt ze de gemeente daarom de regels te handhaven. Het is namelijk alleen de overheid die als toezichthouder kan optreden. Dat begint met het formuleren van ruimtelijke plannen die bepalen hoe onze leefomgeving moet worden beheerd of ingericht. Handhaven is feitelijk niets meer dan het in praktijk brengen van dat beleid.

Mevrouw de Vries krijgt van haar gemeente ook gelijk. De paardenbak is zonder vergunning gebouwd en daarom in principe illegaal. De buren krijgen twee opties: de bak verwijderen of alsnog een vergunning aanvragen. Volgens de gemeente biedt het bestemmingsplan namelijk mogelijkheden om te legaliseren.

‘Ik was met stomheid geslagen. De gemeente verwijst naar afwijkingsregels die in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Daarin staat dat er hobbymatig paarden gehouden mag worden, wat volgens mij niet zo is. Maar bovendien is ook aan de overige regels niet voldaan. De lichtmasten schijnen bijvoorbeeld niet alleen op de bak, maar ook op ons perceel. Bovendien ligt de bak veel dichter bij ons huis dan is toegestaan.’

Spelregels

Hoe zit dit? Handhaving moet in de eerste plaats rechtszekerheid bieden, zo lezen we in de handleiding ‘Handhaving door en voor gemeenten’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De spelregels zijn er niet voor niets en handhaven zorgt ervoor dat burgers ook weten wanneer en bij welke overtredingen er wordt opgetreden.

Hetzelfde uitgangspunt geldt voor een bestemmingsplan. Duidelijke regels moeten in de eerste plaats een gelijk speelveld bieden aan alle belanghebbenden in een bepaald gebied. Het zijn echter de kleine lettertjes die het in praktijk ingewikkeld maken. Een bestemmingsplan is namelijk allerminst in beton gegoten. Ook achteraf kan worden afgeweken van de bepalingen, mits de regels zo zijn opgesteld dat daarvoor ook ruimte is. Het college van B&W heeft namelijk geen vrijheid om dat zelf te bepalen. Het is de gemeenteraad die in het moederplan heeft bepaald in welke gevallen af kan worden geweken. Als een aanvraag hieraan voldoet, moet de vergunning in principe worden verleend.

Boobytraps

‘Daar gaat nog wel eens wat mis. Ik noem het zelf de boobytraps van een bestemmingsplan,’ reageert Marcel Middelkamp. Hij is als milieukundige betrokken bij tal van handhavingsprocedures en signaleert dat bestemminsplannen in praktijk steeds flexibeler worden, zonder dat bewoners daar weet van hebben, waardoor het bij overlast moeilijk wordt een gemeente om handhaving te verzoeken.

‘De ene gemeente formuleert die afwijkingsregels heel netjes, waardoor je als burger weet waar je aan toe bent. Maar ik kom regelmatig tegen dat door een extern bureau de bepalingen zodanig vaag zijn geformuleerd dat bij een verzoek om handhaving de gemeente heel veel speelruimte heeft om af te wijken. Bijvoorbeeld omdat ze bepaalde bedrijven graag willen behouden.’

In zijn ervaring biedt een bestemmingsplan volgens Middelkamp daarom nauwelijks rechtszekerheid. ‘Je loopt als burger al snel tegen een muur op, omdat in zo’n bestemmingsplan vaak al heel veel escapes zijn ingebakken. Daar komen nog de bepalingen bij van bijvoorbeeld een milieuontheffing. Dat soort ingewikkelde berekeningen doorgronden kun je zelf niet en een procedure waarin je dat aantoont kost al snel 10.000 euro. Dat hebben mensen niet en dus haken ze in praktijk af.’

Uitgebreide procedure

Maar hoe zit het dan als er veel verder moet worden afgeweken van het bestemmingsplan dan de raad heeft toegestaan? Kan een vergunning niet verleend worden via een reguliere procedure, dan moet een omgevingsvergunning worden aangevraagd via een zogenoemde ‘uitgebreide procedure’. In zo’n geval is het college van B&W verplicht om via de gemeenteraad een ‘verklaring van geen bedenkingen’ te krijgen.

De raad moet zich dan uitspreken over de ruimtelijke onderbouwing van een plan dat door de aanvrager van de vergunning is ingediend. Middelkamp: ‘De tendens is dat een gemeente liever legaliseert dan handhaaft. Kan dat niet via de ingebakken legalisatiemogelijkheden in het bestemmingsplan, dan kan er ter opheffing van de overtreding een herzien bestemmingsplan worden gemaakt. Geeft de raad daarvoor toestemming, dan heeft legalisatie plaatsgevonden en dan is de Raad van State soms nog je enige redding om de legalisatie terug te draaien.’

‘De joker met zicht op legalisatie heeft de gemeente dus altijd op zak, want de gemeenteraad heeft in principe een bijna onbeperkte bevoegdheid om het bestemmingsplan achteraf te wijzigen. Het is dan de vraag hoe kritisch ze kijken naar die ruimtelijke onderbouwing en of die bewijst dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Hoe zwaarder de overtreding, hoe zwaarder je argumenten als overtreder moeten zijn om legalisatie er doorheen te krijgen. Maar het handhavingstraject stokt zolang de legalisatietraject gaande is. Je zal dan tot aan de Raad van State moeten procederen om gelijk te krijgen, pas dan komt de handhaving weer in zicht.’

Officiële reactie

Of het in geval van mevrouw De Vries zo ver komen moet nog blijken. Een officiële reactie heeft ze van haar gemeente nog niet gekregen. Wel heeft ze ondertussen een zienswijze ingediend, die de gemeente zegt mee te nemen in de beoordeling van de vergunningsaanvraag.

Heb je ervaring met bestemmingsplannen waar achteraf door de gemeente van wordt afgeweken? Laat het ons weten: tip insturen

Lees meer over

Overheid en bureaucratie Lokaal bestuur
Verkenning Research Opnames Uitzending

545 tips

ontvangen

Ervaringsdeskundigen

gezocht

Dit artikel is geschreven door:

Niels van Nimwegen

Deel dit artikel

Meer artikelen in dit onderzoek

Toon meer

Meer weten?

Gemeentes en provincies hebben veel invloed op onze leefomgeving, maar de controle daarop staat onder druk en dat leidt mogelijk tot meer misstanden. Wij willen hier meer over te weten komen.
Alles over dit onderzoek